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十八大以来，生态文明的重要性被提到前所未有的高度。然而生态文明建设项目存在“用力甚多而见利寡”的问题，生态环境的治理长期依靠政府投入，没有充分发挥市场机制作用^[1]。

在生态文明建设的时代背景和生态环境修复资金来源短缺的现实需求的双重推动下，生态环境导向的开发（Eco-environment Oriented Development，EOD）模式应运而生。根据生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合于2020年9月发布的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，生态环境导向的开发模式是指“以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式”^[2]。

图1 EOD模式解析图^[3]

这种模式的核心要义是将生态环境治理作为开发项目的投入要素，将生态环境保护带来的收益提前锁定，转化为对生态环境治理项目投入的反哺，从而减少政府对公益性生态环境治理项目的财政投入，促进生态环境治理项目的发展^[4]。

1、EOD项目在我国发展的三个阶段

EOD项目在我国的发展主要经历了三个时期，一是萌芽期（2018年-2020年），2018年生态环境部86号文件《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》提出探索开展生态环境导向的城市开发EOD模式，EOD模式首次正式出现在大众视野中。二是探索实践期（2020-2022），这期间由生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅联合开展了全国第一批和第二批EOD试点项目推荐，共选取94个地区项目进行试点。三是常态推进期（2023至今），随着《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》^[5]、《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（后文简称《导则》）^[6]的出台，各省市逐步建立自己的EOD试点和项目库，标志着EOD项目开始进入常态化推进阶段。数据显示，截至2023年9月底，已有205个EOD项目进入生态环保金融支持项目储备库并向金融机构推送，总投资9213亿元，融资需求6439亿元。目前，已有77个项目获得金融机构支持^[7]。

2、EOD项目驱动逻辑从解决污染问题转变为实现生态产品价值

如表1所示，从不同时期发布的 EOD 项目相关文件来看，首先，EOD 项目的政策背景发生了明显变化，从打好污染防治攻坚战转变为建立健全生态产品价值实现机制。此外，从对EOD项目的政府资金要求来看，EOD项目从探索时期包含政府资金的多种投融资模式逐步转变为不得含有政府资金的投入。上述变化标志着EOD项目底层驱动逻辑从解决污染问题转变为实现生态产品价值。

表1 不同时期EOD项目的政策背景和资金要求

3、EOD项目如何推动生态产品价值实现

精准识别环境问题是开发生态产品的基础。生态产品价值实现的前提是创造有效的生态产品，因此《导则》对识别具体的环境问题和确定有针对性的项目目标提出更高的要求，尤其是在环境目标设置部分，要求“生态环境质量改善目标应以定量目标为主，目标指标内容不宜泛化，不应以区域生态环境和社会经济发展目标替代本项目目标。项目目标指标应符合项目实际，具备项目实施可达性。”并对生态环境治理内容提出要满足公益性、精准性、关联性、可行性、确定性等条件。其中公益性在表述上是要求属于政府事权范围内的生态环境治理内容，实质上是需要体现生态产品的公共属性。例如企业责任范围内的矿山治理、土壤与地下水污染风险管控与修复、“三同时”环保设施等非公益性生态环境治理内容不再满足要求。其中精准性其实是要求从生态系统服务角度来看待生态产品，例如仅以调水、水资源利用为目的水系连通，或仅为河道清淤、防洪堤坝、边坡维护、滑坡治理、景观绿化等项目，因无法实质性的提升生态系统服务能力也不被纳入。

关联产业化经营是生态产品价值实现的形式。自然资源部印发的《生态产品价值实现典型案例》（第一批）划分了生态产品价值实现的市场、政府及政府与市场混合这三条路径，主要做法包括生态资源指标及产权交易、生态修复及价值提升、生态产业化经营和生态补偿等^[8]。

生态产品通常具有外部性和不可分割性，往往难以通过交易市场直接进行变现，因此需要通过一定的机制设计，使得其价值在市场上得到体现。EOD项目的破题之法是将生态与产业关联。《导则》中提出了五类关联产业，例如可以发展数字经济、精密仪器等生态环境敏感型产业和人才聚集型产业。此外，《导则》中通过明晰组织主体和实施主体来清晰界定生态产品产权，将分散的自然资源使用权或经营权进行集中流转和专业化运营。此举有利于提升生态产品的生产能力，并减少生态产品作为公共产品属性可能存在的“搭便车”现象。

4、未来展望和湖州实践

EOD项目作为生态产品价值实现一种创新探索，同样面临当前普遍存在的生态产品收益率较低，对市场主体吸引力不足等问题，未来可以通过绿色金融、引入慈善资金等方式进一步拓宽资金渠道。此外，由于现阶段EOD项目是通过关联产业来间接实现其生态产品价值，那么如何评估其作用与成效也成为一大难点。

面对上述挑战，湖州市正在探索形成“VEP+EOD”改革模式，即将特定地域单元生态产品价值（VEP）的核算在EOD项目建设中的全周期中应用。具体来说，在项目设计时对EOD项目开展VEP估算，在项目运营期间，将EOD项目产生的VEP增量以转让、占补平衡交易等方式进行流通，并将VEP核算作为项目入库、考核及政策支持的重要依据。

参考资料

[1] 曹一枝 , 雷国栋 , 郑波 . 关于政策性金融支持生态导向开发（EOD）模式的思考 [J]. 农业发展与金融 , 2023, (5): 77-81.

[2] 《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，2020 年 9 月 23 日 https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202009/t20200923_800005.html

[3] 王子婧,李笑豫,李孝林,等.生态环境导向的城市发展理念理论研究应用综述[J].项目管理技术,2021,19(09):67-72.

[4] 刘源,孙雪妍,白雨鑫.生态环境导向的开发（EOD）投融资模式创新需求[J].中国环境管理,2024,16(02):15-23.DOI:10.16868/j.cnki.1674-6252.2024.02.015.

[5]《关于印发<生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）>的通知》https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk05/202204/t20220411_974223.html,2022年03月14日

[6]《关于印发<生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）>的通知》https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202401/content_6923890.htm ,2023年12月22日

[7]雷英杰.EOD新规明确六方面内容不纳入项目[J].环境经济,2024,(05):42-45.

[8]《自然资源部办公厅<关于印发生态产品价值实现典型案例>（第一批）的通知》，

http://gi.mnr.gov.cn/202004/t20200427_2510189.html，2020年4月23日