金融支持国家公园建设创新模式

在中国,国家公园是指由国家设立并主导管理,以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地和海洋区域[1]。国家公园代表了我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华以及生物多样性最富集的区域。

2013年提出“建立国家公园体制”战略以来,我国制定了一系列政策推进国家公园建设(表1)。2019年,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确了构建生物多样性就地保护格局的方针,强调将具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系,划定生态保护红线。2022年,党的二十大报告进一步提出推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设,努力建设全世界最大的国家公园体系。2024年,二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》,提出全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。

1 中国国家公园建设政策文件汇总

国家公园建设对全球生态保护工作和我国生态文明建设工作均具有重大意义,既能为优质生态产品供给提供保障,还可以为欠发达地区发展带来新的重要机遇。目前,我国已建成5个国家公园,根据建设目标到2035年要建成49个国家公园,即未来11年中将建成44个国家公园。按照当前国家公园建设资金的投入情况,预测未来中央财政投入国家公园资金将超过500亿元。有研究显示,目前各级财政资金投入整体总量不足,且来源分散,需进一步拓展多元化融资渠道[2]

国家公园能够供给大量的优质生态产品,金融支持国家公园建设的核心即为金融支持生态产品价值实现。本文梳理了现有金融支持生态产品价值实现的主要模式和创新产品,以期为金融支持国家公园建设贡献思路

1、贷款

在信贷方面,商业银行可针对国家公园建设项目的融资需求,探索将门票收入、特定资产收费权、碳汇权、生态资源使用权等拓展为抵质押品,改善生物多样性保护主体信贷准入条件,发展生态产品抵质押融资。具体有如下贷款类别可参考:

生态价值抵质押贷款:生态价值为抵质押的金融模式重点在于有效评估测算生态产品价值,目前主要存在有生态系统生产总值(GEP[3]和特定地域单元生态产品价值(VEP[4],金融机构可以根据第三方核算结果来给贷款人进行贷款发放。例如位于海南热带雨林核心区的某公司种植基地以其300亩土地具有水源涵养、水土保持、固碳释氧及气候调节等生态系统服务价值向当地农商行获取贷款50万元[5]

EOD贷款EOD模式是以生态文明理念为引领,以可持续发展为目标,以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑,以区域综合开发为载体,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,将生态环境治理带来的经济价值内部化,是一种创新性的项目组织实施方式[6]。例如开化国家公园城市EOD项目获得国开行1.2亿元基础设施基金投资和9亿元贷款支持,给当地其他金融机构带来投资机会,钱塘江源头区域山水林田湖草生态保护修复工程获得社会资本投资近5亿元。

碳汇贷款:碳汇指通过种种措施吸收大气中的二氧化碳,从而减少温室气体在大气中浓度的过程、活动或机制。目前通常认为碳汇包括森林碳汇、草原碳汇、耕地碳汇、土壤碳汇、海洋碳汇等。以林业碳汇贷款为例,林业碳汇贷是一种为从事林木培育、种植或者管理的企业设计的创新型信贷产品,借款人将自身所拥有的林业碳汇预期收益权作为质押物,向银行申请融资并以植树造林产生的碳汇收入作为还款来源[7]。例如兴业银行重庆分行为重庆某林业公司发放了两笔林业碳汇预期收益权质押贷款,累计金额达到6000万元,帮助该林业公司扩大造林规模、提升森林质量、开发林下经济等。

2、债券

债券方面,金融机构可参与以生物多样性为主题的绿色债券,包括直接发行资金投向生物多样性保护项目的绿色债券和生物多样性保护投资专项债券。例如20223月,国际复兴开发银行推出野生动物保护债券(WCB),是一种募集规模1.5亿美元的五年期可持续发展债券,旨在增加南非两个保护区的黑犀牛数量。该债券是首个以结果为基础的金融工具,即不向票据持有人支付票息,而是根据实际保护成果支付“效益金”,最高可达1376万美元[8]

3、保险

保险方面,国家公园一方面需要对因自然生态环境破坏而产生的生态修复损失进行保障,另一方面国家公园内存在较多高价值的动物、植被、整体自然景观等,也存在较大的保障需求,因此可以围绕生态系统服务和生物多样性效益设计相应绿色保险产品。例如20224月,宁波太保产险在宁波前湾新区推出了全国首个湿地碳汇生态价值保险项目,旨在为杭州湾国家湿地公园提供针对碳汇损失的风险保障,保费总额为12.3万元人民币。该保险以湿地的碳汇富余价值(包括固碳经济价值和修复成本)为补偿依据,保障湿地因台风、干旱等自然灾害原因受损进而导致湿地碳汇量减少的风险。同年9月,因台风“梅花”过境造成损失,宁波太保产险向杭州湾国家湿地公园管理方赔付24.6万元,为湿地公园加快湿地生态价值恢复提供支持,成为全国首例湿地碳汇生态价值保险赔款[9]

4、混合融资模式

除以上产品及服务的创新之外,国家公园管理局和地方政府在国家公园建设的资金模式上可拓展混合融资模式,以来自政府或慈善组织捐赠资金作为优惠资本来承担项目的部分风险,从而降低私人投资者的风险感知,提高项目的吸引力。例如国家公园保护基金,其中一部分资金由政府提供,作为优先承担损失的第一层资本,以此来保障后续加入的私人资本的安全性。

整体而言,目前国家公园建设的资金投向还是以保护为主,缺乏能够产生现金流和盈利的标的,因此商业银行和私人投资者的参与动机不足。面对挑战,可以考虑从生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿等方向设计生物多样性抵消等机制,从制度和监管层面要求生态系统和生物多样性的净零损失,为生态系统和生物多样性创造市场并通过交易赋予价值。例如,德国将生物多样性抵消机制纳入影响减缓条例,为强制性生物多样性补偿措施提供法律依据,并通过生态银行建立补偿措施的信用额度体系,即,生态银行用于登记和存储生态信用,每单位信用的生态价值取决于不同栖息地类型的标准价值以及地块面积,包含了从计划到项目实施、监管过程中的所有成本以及担保、风险和过桥融资的费用[10]。这些信用可以被开发者购买,用于抵消其开发项目对生物多样性的影响。通过这种机制设计不但能够有效减缓生态资源保护的滞后性,还可以实现外部性的内部化,从而最大程度实现资源的生态效益与经济价值。

注释:

[1]中华人民共和国国家公园法(草案) (二次审议稿) http://www.npc.gov.cn/flcaw/userIndex.html?lid=ff808181927f12760193fccbd4197d8f

[2] 臧振华,张多,王楠,.中国首批国家公园体制试点的经验与成效、问题与建议[J].生态学报,2020,40(24):8839-8850.

[3] “GEP”是指生态系统为人类福祉和经济社会可持续发展提供的各种最终物质产品与服务价值的总和,主要包括生态系统提供的物质产品、调节服务和文化服务的价值。

[4] 特定地域单元生态产品价值(the Value of Ecosystem Product in specific geographic units VEP)核算的是某一特定地域内生态产品的市场价值,核算的重点是生态环境保护修复和生态产品合理化利用的成本以及相关生态产业经营开发未来可预期市场收益,核算结果强调精准性和地域性。可应用于经营开发、担保信贷、权益交易等市场发挥作用的生态产品价值实现领域。

[5] https://agri.hainan.gov.cn/hnsnyt/ywdt/zwdt/202308/t20230830_3483865.html

[6]《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202009/t20200923_800005.html

[7] 赵玉丹.兴业银行碳汇贷的资产证券化与风险防范[D].长春工业学,2023.DOI:10.27805/d.cnki.gccgy.2023.000842.

[8]唐明知,余坤莲,钟贤谦,.金融支持生物多样性保护的国际经验及启示[J].福建金融,2024,(05):62-70.

[9] http://fgw.ningbo.gov.cn/art/2022/9/16/art_1229622698_58961684.html?eqid=b10668f3000246120000000464%20%20264765

[10] Meyer, J., & Henseler, A. (2018). The practice and challenges of biodiversity offsetting in Germany. Journal of Environmental Policy & Planning, 20(4), 567-585. https://doi.org/10.1080/1523908X.2018.1477775