2023年12月发布的《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（以下简称《导则》）已明确EOD模式从“污染治理”向“生态产品价值实现”的底层逻辑转变。2025年2月《关于进一步推进生态环境导向的开发（EOD）模式工作的通知》（以下简称《通知》）则在此基础上，进一步通过管理机制调整、项目筛选标准细化、要素保障强化等政策工具，推动生态产品价值实现的市场化闭环加速形成。本文从政策变迁视角，结合生态产品价值实现的核心矛盾，对《通知》的关键要求及其可能产生的影响进行解读。
一、EOD项目2024年实施进展情况及现实挑战
2024年,《导则》正式出台，为EOD项目提供了更加清晰的政策引导和规范，极大地推动了EOD模式的发展。如图1所示，从市场规模上看，2024年全年共发布106个EOD项目，其中开标72个，招标29个，总投资金额超1815亿元，单个项目平均投资金额22.4亿，预计2024年EOD项目的全年总投资超过2000亿元[1]，对比过去两年数据可以发现EOD项目的数量和投资规模整体呈上升趋势，但是单个项目的平均投资规模在降低，这说明项目设计开始从“粗放”往“精细”转型。从项目类型上看，2024年，EOD项目的关联产业类型进一步拓展，从传统的生态农业、旅游、康养等生态类项目，逐步延伸至数字经济、生物医药、电子元器件等环境敏感型产业。从地方的落实情况来看，各地在EOD项目推进方面政策支持力度也在不断加大，例如江苏省继出台省级EOD工作方案及实施指南后，还继续探索城市更新与EOD模式的结合，构建从单元特色片区规划到项目实施的全链条城市更新项目实施体系[2]。浙江省也出台了EOD项目入库指南、项目管理规程、项目实施评估细则等一系列政策文件，在EOD项目前期调查和方案逻辑分析框架上等重点内容上进行更为系统和全面的指导[3]。
图1 2022-2024年EOD项目数量及投资情况
与此同时，EOD项目在高速发展的过程中，也伴随部分现实挑战。首先是EOD项目废标及未中标情况增多，据不完全统计数据，2024年以来大约有13个EOD项目废标或未中标，涉及金额近300亿元。其次，EOD项目通常投资体量大、回报缓慢且具有一定公益属性，虽然在招投标阶段，央企、国企、民企均有参与，但最终能够拿到项目的基本是资金实力较为雄厚的央企或者国企，占比达到90%[4]。
二、《通知》变化与要求
正如前期文章所提到，《导则》确立了EOD 模式从“污染治理”向“生态产品价值实现”的底层逻辑转变，近期《通知》则更加强调这一实现过程的市场机制。首先是项目筛选上，通知新增要求明确立项“十五五”生态目标衔接、强调“小而美”单体项目，并引导金融机构提前介入，提高项目融资可行性。其次是在项目实施管理上，提出“项目法人责任制”风险全责，并推动常态化自评估机制，进一步压实市场主体责任，防范生态产品收益不确定性风险。最后是在市场主体培育上，明确提出“不得差别化对待所有制形式的经营主体，鼓励民营企业积极参与”并将项目技术指导职责放至省级生态环境部门，生态环境部不再开展入库技术指导。
表1 《通知》对比《导则》主要变化
三、未来趋势展望
2025 年是“十四五”规划的收官之年，也是美丽中国建设的关键节点。在生态产品价值实现机制不断完善和相关政策持续推动的背景下，EOD项目未来可能呈现如下发展趋势:
一是生态权益保障进一步加强，从“使用权分离”到“权益归集”。例如《导则》仅要求“用地用海权属归属于同一主体(第十一条)，而《通知》进一步提出“项目法人对资金运作、工程质量、运营管理负全责”，实质通过法人主体权责一体制，将生态治理的公共属性转化为市场主体专属权益。在传统污染治理项目中，治理企业仅拥有工程收益权，而《通知》模式下，实施主体通过权属归集可获得生态改善后的土地增值收益、环境敏感型产业特许经营权等长期收益，解决“治理投入无法捕获外部效益”的困境。
二是金融机构从“信贷支持”到“产品创新”。目前EOD项目的主要支持方式为信贷支持，未来随着自然资源确权和生态产品价值核算等基础工作的持续推进，金融机构可以开发更多绿色金融产品和服务。例如，探索“生态资产权益抵押+项目贷”模式，从而支持区域内生态环境质量提升及生态产业发展。
三是生态产品价值实现市场规模扩容。随着新一轮鼓励民营经济发展浪潮涌进，EOD项目也将出现更多的市场参与主体，除《导则》中强调不差别化对待任何所有制形式的经营主体外，江苏省也发布《民间资本进入环保领域生态环境导向的开发(EOD项目的指引指南》，明确支持民间资本通过独资或合资方式参与项目。预计后续各地也会出台更多类似江苏的政策指引，为民营企业参与EOD 项目提供明确的路径和保障。
湖州绿金院